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全域土地综合整治助力规划实施落地

       8月29日，2025年第三期国土空间规划 UP前沿论道业务交流会在京举办，主题为“全域土地综合整治助力规划实施落地”。来自自然资源等部门、高等院校、研究机构和金融机构的相关人士，聚焦规划引领下的全域土地综合整治，就其理论与模式创新、投融资风险防控、数字化应用以及在区域协调发展、城乡融合发展和农业农村转型发展中怎样更好地发挥作用等，开展交流和探讨。

 

　　落实规划的重要手段和平台

 

　　中央一号文件已连续六年提及全域土地综合整治。2019年，自然资源部组织开展全域土地综合整治试点，同年国土空间规划体系开始系统性构建。“多规合一”改革进程中，全域土地综合整治在地方实践层面逐步成为落实规划的重要手段和平台。

 

　　以“千万工程”为牵引，浙江省通过“土地综合整治+”，全域推进国土空间治理现代化，建设以人为本的空间治理共同富裕基本单元。浙江省国土空间规划学会理事长顾浩，在交流会上介绍了该省以国土空间规划为主体，以全域国土空间治理为实施路径，以数字化应用技术为监测监管手段的“一体两翼”规划建设治理体系。浙江依据农业空间、生态空间及城镇空间格局，划定整治片区，引导重点整治方向，推进高水准建设网络大城市的“重要节点”。“全域土地综合整治是实现空间资源配置的载体，是转变经济发展方式的渠道，也是提升人居环境品质的平台”，顾浩说。

 

　　“全域土地综合整治既是现阶段落实‘三区三线’和国土空间规划的重要手段，又是下一阶段有序优化‘三生’空间格局的重要途径。”广东省土地开发整治中心主任黄华坤说。广东省累计批复全域土地综合整治实施方案近200个，拉动投资超4000亿元，有力支撑了“百千万工程”实施。针对城乡区域发展不平衡这一短板，广东省以良田比较集中、村庄布局优化、产业集聚发展、生态健康优美为目标，在全域土地综合整治中落规划、腾空间、稳耕地、兴产业、优生态、强活力，充分激发改革创新内生动力。

 

　　浙江省宁波市在全市范围开展了全域国土空间综合整治试点。交流会上，宁波市自然资源和规划局副局长杨斌详细介绍了该市建立与国土空间规划体系相衔接、面向实施的整治规划体系，以及在推动整治方案和空间规划融合编制、自然资源和规划业务融合、资源变资本等方面的改革创新实践。宁波市探索将土地整治与国土空间规划编制融合，同时打破原有“条块分割”的管理格局，推动自然资源各条线业务在整治平台上实现一体化运行，进而打通“资源变资产、资产变资本”的转化链条，实现空间价值的全生命周期管理，以空间治理撬动经济社会高质量发展。

 

　　新疆维吾尔自治区哈密市委常委、伊州区委书记潘瑞，介绍了哈密市与自然资源部国土整治中心联合建设哈密实践基地过程中伊州区陶家宫镇试点的情况。他坦言：“整治是手段，发展才是目的。”该试点将产业导入作为全域土地综合整治的“主引擎”，构建“一产规模化组织、二产高标准投入、三产产业化发展”的产业空间布局。他建议，针对不同的产业类型细化用地供地政策，支撑新产业新业态项目用地；在贴近城市周边的村庄区域建设创新型产业社区，以工业项目收益反哺乡村，助力乡村振兴。

 

　　国土空间治理现代化的制度载体

 

　　在助力规划实施落地的层面上，如何进一步优化全域土地综合整治实施路径，助力乡村全面振兴，推动国土空间治理现代化，专家学者结合实践案例深入分析并提出政策建议。

 

　　“生态文明建设框架下，作为实现国土空间系统治理的创新性制度安排，全域土地综合整治要从传统‘土地工程范式’，跃迁为国土空间治理现代化进程中的关键制度载体。”浙江大学公共管理学院教授吴次芳在交流会上提出。他认为，面对全球化重构、AI革命、极端气候等情况纷至沓来的百年变局，全域土地综合整治需要突破传统土地整治的工程思维，形成能够适应概率世界和应对未来挑战的全新理论视野，发挥空间重构、要素激活和功能提升等核心价值，成为应对百年变局的重要基础工具。

 

　　低效建设用地再开发是全域土地综合整治的主要内容之一。清华大学建筑学院教授郑晓笛认为，以棕地为重点的低效建设用地再利用，可以为全域土地综合整治提供关键的战略支点与创新路径。她结合具体案例分析认为，在区域统筹的层面，对一定空间范围内具有关联性的棕地群进行系统治理，通过定量分析棕地群与城市绿地系统及人居环境的关系、棕地群格局动态演变规律与影响因素，可以有针对性地提出棕地群再生及绿地系统空间优化方案。

 

　　“支撑产业发展重于土地整治本身。”中国农业大学土地科学与技术学院教授朱道林在会上谈到。围绕智能化农耕、规模农业、一二三产业融合发展等农业农村现代化转型发展的新方向，新时期全域土地综合整治工作应在解决土地利用碎片化、推动农业规模化经营、强化农业生产基础、改善人居环境等方面重点发力。同时，应基于大食物观的粮食安全战略，完善地类管理与用途管制政策，改善土地利用条件和基础设施，让市场机制更好地引导新型农业经营主体在乡村全面振兴中发挥作用。

 

　　结合实践案例，南京大学地理与海洋科学学院教授金晓斌分析称，当前全域土地综合整治仍存在与国土空间规划衔接不畅、缺乏现代农业经营模式支撑、实施方案弹性调整机制不足等瓶颈问题。他建议，以全域土地综合整治为资源统筹和规划实施平台，规划生成整治项目，统筹实现优化国土空间、提升耕地质量、修复生态环境、改善人居环境、城乡融合发展、激活产业动能等目标，以集成式整治实现区域的整体性治理。

 

　　系统工程需各方协同发力

 

　　2024年《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（以下简称《意见》）发布以来，全域土地综合整治从试点转向全面推进。面向未来，相关领域专家及全域土地综合整治各环节的参与者们各抒己见。

 

　　福建省漳浦县委书记陈爱棋介绍，《意见》印发后，漳浦县抓住机遇，研判乡镇发展定位、产业发展对空间治理需求，今年开展的赤湖镇全域土地综合整治项目，按照国土空间规划整体筹谋，正向优化各类用地布局、提供要素保障，释放产业发展空间。

 

　　长三角生态绿色一体化发展示范区执委会生态和规划建设部部长刘伟表示，示范区将引导“两区一县”（上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县）共同谋划，在跨省域国土空间规划探索的基础上，建立统一标准的全域土地综合整治潜力库和协调一致的实施项目库，集中在毗邻区域、跨界河湖范围内协同推进若干全域土地综合整治典型项目，探索建立跨省域毗邻区域全域土地综合整治协同推进模式。

 

　　谈及规划的引领作用，湖北省国土整治中心副主任黄宁建议，按照差异化管控规则，在保护和发展多目标之间寻求最优解，以全域土地综合整治项目为载体，针对性开展空间治理活动。“新形势下，全域土地综合整治的工作要放到自然资源‘两统一’职能全业务流程中去把握，调查为基、规划为纲、权益为本，串起来谋划落实、形成合力。”黄宁表示。

 

　　“全域土地综合整治是一项系统工程，需要各方协同发力。”中国农业发展银行产业客户部农地处处长张维，从风险防控的角度提出，整治项目应重点防范政策风险、合规风险和市场风险，将风险防控融入项目的全生命周期管理，构建多元化投融资机制，加强产业导入和实施主体培育，构建多方参与、多方受益的整治模式。

 

　　助力国土空间功能与价值提升

 

　　当前，国土空间规划处于全面实施阶段。在新的背景下，如何通过全域土地综合整治这个平台有效提升国土空间的价值，专家学者和专业人士在圆桌论道环节出谋划策。

 

　　“当前，城乡要素正加速双向流动，产业链、价值链和生活链在城乡之间交织，需要通过全域视角来重构空间格局和资源配置。”中国科学院大学讲席教授、人居科学学院院长吴晨提出，以全域土地综合整治驱动新型城镇化建设，需要全域规划、整体设计、综合治理，探索土地整治与多种要素的综合跨界融合。

 

　　中国国土勘测规划院二级研究员贾克敬，强调依据国土空间规划在全域土地综合整治中制定差异性的措施，在农产品主产区、生态功能区、城市化地区以及资源能源富集区、历史文化资源富集区等叠加功能区，按照各级规划确定的主体功能定位提升国土空间的功能与价值。

 

　　通过全域土地综合整治，上海市已实现空间布局优化、资源要素整合和多元价值提升等综合目标。上海市建设用地和土地整理事务中心主任田峰，分享了近年来以郊野单元村庄规划为核心的超大城市土地整治迭代升级历程。如今，按照一张蓝图、一条行动路线、一个项目库的整体思路，上海市同步编制郊野单元村庄规划与全域土地综合整治实施方案，切实实现规划有效传导和落地实施。

 

　　同济大学建筑与城市规划学院教授栾峰谈到，发挥全域土地综合整治作为重要政策工具的价值，首先需要提高认识，将推动空间布局优化实现空间整体价值提升作为这项工作的核心目标。在此基础上，以合理的评价体系和奖励补偿机制，引导更具价值提升潜力区域开展工作。

 

　　本次交流会在自然资源部国土空间规划局指导下，由自然资源部国土整治中心和自然资源部国土空间规划研究中心联合主办，以线上线下相结合的方式进行。（阎炎）